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请求为认定被申请人延续许可有效期行为违法并予以撤销案

申请人:翟某某。

委托代理人:徐某某,某某律师事务所律师。

被申请人:西湖区卫生计生局,住所地西湖区外东山弄32号,法定代表人朱文。

委托代理人:楼某某、张某某,西湖区卫生计生局工作人员。

第三人:杭州某某医院有限公司(股东徐某某、陈某某)。

本机关于2016年8月19日收到申请人翟某某提交的一份行政复议申请书,复议请求本机关认定西湖区卫生计生局同意设置杭州某某医院(西卫计〔2015〕98号)及同意设置有效期延期(西卫计〔2016〕95号)的行为违法并予以撤销。经申请人补正申请材料后,本机关于2016年9月3日予以受理(杭卫计(复)受〔2016〕2号),并通知与本案有利害关系的第三人参加行政复议。

审理发现,申请人在一份行政复议申请书中对两个具体行政行为提出复议申请,影响了案件最终审理,本机关遂按照《杭州市行政复议办案程序规范》“一案一申请”原则,于11月25日通知申请人变更复议请求。同日,申请人对复议请求进行了变更,确认8月19日提交的行政复议申请书复议请求为认定被申请人同意设置杭州某某医院的行政许可行为违法并予以撤销,11月25日提交的行政复议申请书复议请求为认定被申请人以《关于同意“杭州某某医院”设置批准书有效期延期的批复》(西卫计〔2016〕95号)延续许可有效期行为违法并予以撤销。本机关依法对申请人11月25日提交的复议申请予以受理(杭卫计(复)受〔2016〕3号),现本案审理终结:

申请人称:2016年,申请人通过政府信息公开获知被申请人西湖区卫生计生局于2016年6月24日以《关于同意“杭州某某医院”设置批准书有效期延期的批复》作出延续许可行为。申请人认为,医疗机构设置人用欺骗手段取得延续,且被申请人存在审批违法,符合《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定,故复议请求复议机关认定该行为违法并予以撤销。其主要事实和理由有:

一、法律法规并未规定设置医疗机构的行政许可允许延续。被申请人以《关于同意“杭州某某医院”设置批准书有效期延期的批复》(西卫计〔2016〕95号)延续许可有效期的行为无法律依据。有效期即使可以延续,许可相对人(本案第三人)也未按照《中华人民共和国行政许可法》第五十条的规定在许可有效期届满三十日前提出申请,被申请人在超过申请期限之后做出延续批复,违反了程序规定。第三人《关于申请杭州某某医院筹建期延长的报告》所述“受小区部分居民无理阻扰、过度维权等因素的影响,至今无法正常筹建,预计有效期前无法完成筹建工作”的延期理由系欺骗,事实是环保违规,杭州市环境保护局西湖环境保护分局向其下达《环境监察意见书》而使得无法在有效期完成筹备,医疗机构设置人采用欺骗手段取得延期,该延续许可有效期的行为应予撤销。

二、被申请人以《关于同意设置“杭州某某医院”的批复》(西卫计〔2015〕98号)、《设置医疗机构批准书》做出同意设置“杭州某某医院”的行政许可行为事实依据不足,程序违法,应予撤销。1.《设置医疗机构申请书》仅有一个设置人的签名,而实际设置人应为2人,其他申请材料也只有1人的签字,违反了《医疗机构管理条例实施细则》第十四条“两人以上合伙设置医疗机构,由合伙人共同申请”的规定,申请资料中多处存在同一人签名却笔迹完全不同的情况。2.医疗机构设置人在《设置医疗机构申请书》中注明投资总额为1500万元,但《设置可行性报告》中注明的却是2000万元,被申请人未仔细审查就公告为2000万元,属于违法。3.根据《医疗机构管理条例实施细则》第十五条的要求,可行性研究报告应附设置人资信证明,被申请人公开的设置审批材料中无上述文件,故医疗机构设置人没有提供符合要求的可行性研究报告。4.设置医疗机构申请材料没有各方签署的协议书,不符合《医疗机构管理条例实施细则》第十七条“两人以上合伙申请设置医疗机构的,除提交可行性研究报告和选址报告外,还必须提交由各方共同签署的协议书”的规定。5.《设置医疗机构申请书》等材料均注明拟设置的医疗机构选址位于杭州市留和路582-588号,但信息公开资料中只有拟承租584、586、588号材料,却没有582号房屋租赁凭证。6.杭州某某医院作为综合医院应放置在城市规划用地A51中,目前它的建筑用地为翰墨香林住宅小区配套用地R22,擅自改变、使用建筑用地性质违反了《城乡规划法》。7.拟设立的杭州某某医院与小区幼儿园,不符合《综合医院建筑设计规范》(GB51039-2014)中“不应临近少年儿童活动密集场所”的规定。8.被申请人设置杭州某某医院没有依法进行公示公告,申请人及其他翰墨香林小区的业主、物业公司员工均对公告不知情。在记者采访时,杭州某某医院工作人员承认公示公告是他们自己张贴,而非被申请人张贴。

申请人还称,一级综合医院床位应该是99张及以下,但据2016年4月11日杭州某某医院有限公司《关于杭州某某医院筹备装修情况说明》“一期开放140张床位,计划3年内开放床位500张”的表述,医疗机构设置人的目的是打造500个床位的综合性医院,并非一级综合性医院,杭州某某医院不符合“一级”医院设置标准。小和山高教园区及翰墨香林小区周边卫生医疗机构较多,没有设置其他综合医院的需求。

申请人向本机关提交的证据材料有:区卫计局信息公开,拟证明被申请人行政许可行为事实依据不足;卫计局信息公开、环境监察意见书,拟证明被申请人西卫计〔2016〕95号文件作出延续许可有效期的行为违法,且系受到医疗机构设置人欺骗而做出;关于杭州某某医院筹备装修情况说明,拟证明医疗机构设置人用欺骗手段取得上述行政许可并延续,应依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定予以撤销;申请人房产证、西湖区卫计局《关于对西湖区卫计局信息公开资料的反馈意见(一)》的答复,拟证明申请人与本案有利害关系。

被申请人提出了如下答辩意见:

一、针对《关于同意“杭州某某医院”设置批准书有效期延期的批复》(西卫计〔2016〕95号)延续许可有效期的行为违法,且系受到两个申请设置医疗机构的个人欺骗而作出”的答辩:1.《医疗机构管理条例实施细则》第二十二条:《设置医疗机构批准书》的有效期,由省、自治区、直辖市卫生行政部门规定,同时根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条:“行政机关应当根据被许可人的申请,在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定;逾期未作决定的,视为准予延续”。被申请人作出延续许可证有效期的行政行为用法适当、程序规范。2.《中华人民共和国行政许可法》第五十条:被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的,应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。这是对被许可人的要求,而且属于“应当”,并非强制条款。医院设置人于2016年6月13日书面申请要求延长《设置批准书》有效期,虽然离有效期届满不足三十日,但不影响做出相应的行政决定,被申请人在6月24日给予延续许可证有效期的文件批复,在有效期届满前完成,并没有违反《中华人民共和国行政许可法》等相关法律规定。3.被申请人认为小和山医院设置方提出的申请延期的理由正当,情况基本属实,遂按规定予以延期。至于“个人欺骗”以及小区部分居民是否的确存在无理阻扰、过度维权等情况,请求上级部门或法院评判。

二、针对《关于同意设置“杭州某某医院”的批复》(西卫计〔2015〕98号做出的行政许可行为事实依据不足,程序违法,应当撤销”的答辩:1.拟设置医疗机构的法定代表人徐某某,审批过程中能代表设置各方的意见行使相关权利。同时,并非所有的申请材料都需要所有合伙人签字。2.《设置医疗机构批准书》中投资总额是以设置人《设置医疗机构申请书》为准,公告的投资额是最初的医疗机构名称核准书上的初步预算,正式申请可对初步预算做适当调整,为满足医疗机构的各项预算开支,还可以追加预算。3.审批资料齐全,鉴于资信证明等材料涉及个人信息,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条“第三方不同意公开的,不得公开”的规定,医院设置方不同意公开。4.协议书已在信息公开材料中,详见编号004。5.杭州市留和路582号是原杭州翰墨香林医疗门诊部用房,已于2013年承租,杭州某某医院的设置申请材料中只增加杭州市留和路584、586、588租赁协议,请申请人仔细查看包括留和路582号的4份《房屋产权证明》。6.《杭州市人民政府关于进一步促进社会资本举办医疗机构发展的实施意见》(杭政函〔2014〕86号)对举办民营医疗机构做出了规范性要求,杭州某某医院利用翰墨香林配套商业用房开设医疗机构,符合《城市居住区规划设计规范》(GB 50180-2002)关于公建配套的要求,无需规划审批。7.国家标准《综合医院建筑设计规范》于2014年12月2日经中华人民共和国住房和城乡建设部发布第655号公告发布,公告明确“不应临近少年儿童活动密集场所”、“应有完整的绿化规划”、“应有供患者康复活动的专用绿地”等条款均非强制性。医疗机构《选址报告》中提及“与周边小区幼儿园有明显的物理分割”,现场核查发现医疗机构北面无出入口,幼儿园南面有一排铁质栅栏作为围墙,中间有小区道路,宽约5米,两处建筑“背靠背”,属于相对独立,且两个大门之间相距足有150米,不会造成人流、车流的交叉干扰,根据现有法律法规,不属于禁止范围。8.卫生部《关于医疗机构审批管理的若干规定》(卫医发〔2008〕35号)第一条第三款规定实行医疗机构设置批准公示制,没有规定公示的具体途径和方式,被申请人在选址现场和区政府网站均进行了设置公示,尽可能增加“公示”的效果。现场纸质公告的张贴公示由申请人2名工作人员共同执行,共张贴公告两张,其中一张在原翰墨香林医疗门诊部的玻璃橱窗上,另一张在翰墨香林小区南门公示栏(小区保安亭旁)内,工作人员张贴完毕后用手机拍摄了张贴照片4张。公示结束后,在原纸质公告上盖了“杭州同诚物业管理有限公司”的章,并归入审批档案。

三、针对“两个申请设置医疗机构的个人的目的均是为了要打造500个床位的综合性医院,并非是一级综合性医院……应予撤销”的答辩:根据设置方递交的申请,被申请人下发西卫计〔2015〕98号文件批复同意设置,核定床位为99张,属于一级综合性医院。至于“500个床位”问题,被申请人并不知情,不存在被“欺骗”审批的情况。

被申请人指出,申请人翟某是否系利害关系人、是否侵犯其相关权利,请复议机关在行政复议过程中作出公正评判。按照国家“鼓励社会资本举办各类医疗机构”、“调整和新增医疗资源优先保障社会资本进入”等鼓励社会资本办医政策,民营医疗是医疗市场的重要补充,需要正确引导和规范,而不是阻碍和禁止。

被申请人提交了作出杭州某某医院设置及延期行为的卷宗等证据材料及行政行为的法律依据,拟证明其行政行为合法。

第三人也提交了行政复议答辩书,第三人辩称:5月2日起,小区部分居民通过围攻医院施工现场,拉横幅、挂国旗、砸窗破门、搬砖堵路、断电、贴大字报和搭棚静坐等形式阻扰,导致施工无法进行;徐某某为公司法人,筹建工作由合伙人委托办理;资信证明属于个人隐私,根据信息公开规定不同意公开;严格按照卫生部门批复设置99张床位筹建,至于140、500张是愿景,未批复立项;该区域存在医疗资源需求,杭州某某医院是以康复医学为主的社区型医院,满足社区医疗与康复医学需求、部分老年人的心血管与神经内科康复需求和儿童康复需求,在此设置一家医院合法、合情合理。中央及地方出台多项鼓励社会资本办医、非禁即入等审批政策,鼓励开办民营医院。

第三人同时提交了合伙人委托书,拟证明徐某某签字符合要求;小区部分居民对筹建医院进行打砸、静坐、堵路、贴大字报等行为的照片和通过翰墨香林苑业主群组织人员进行舆论攻击截屏,证明其筹建确实受到阻碍,没有通过欺骗取得延期。

经审理,本机关查明:2014年5月7日,徐某某同其他股东经审批在位于留和路582号的翰墨香林苑小区门口商铺设立了“杭州翰墨香林医疗门诊部”,工商注册登记名称为“杭州翰墨香林医疗门诊部有限公司”,徐某某为公司法定代表人。2015年,该门诊部设置人徐某某与自然人陈某某签署了股东协议,拟将已开业的“杭州翰墨香林医疗门诊部”升级为一级综合性医院,并由陈某某书面委托徐某某全权办理医院筹建事宜。2015年1月27日,杭州市工商行政管理局核发《企业名称变更核准通知书》同意“杭州翰墨香林医疗门诊部有限公司”名称变更为“杭州某某医院有限公司”;2015年5月11日,西湖区卫计局核定拟建医疗机构名称为“杭州某某医院”;5月13日,西湖区卫计局发布《关于对杭州某某医院进行设置公示的公告》,5月13日至5月19日公示期间未接到举报或异议。拟建的“杭州某某医院”设置申请书申报投资总额为1500万元,选址范围从留和路582号原“杭州翰墨香林医疗门诊部”所在商铺延伸至588号商铺,商铺规划用途均是翰墨香林苑小区公建配套,商铺与幼儿园最近距离约为5米,有道路分割,申请设置床位99张。被申请人于2015年7月1日核发《设置医疗机构批准书》,同意设置“杭州某某医院”,设置批准书有效期为1年。医院筹建期间,小区部分居民对设置杭州某某医院提出异议,通过拉横幅、挂国旗、搬砖堵路、贴大字报和搭棚静坐、信访等形式表达反对意见,杭州市环境保护局西湖区环境保护分局出具了监察意见。2016年6月13日,设置人申请延长筹建期,被申请人于2016年6月24作出《关于同意“杭州某某医院”设置批准书有效期延期的批复》,同意筹建延期1年至2017年6月30日止。目前,杭州某某医院仍在筹建中,尚未向被申请人申请《医疗机构执业许可证》,未对外营业。

另查明,申请人翟某某系翰墨香林苑小区的业主,2016年7月1日,向被申请人提出《关于“杭州某某医院”设置期限是否申请批复的相关问题要求信息公开》,被申请人于2016年7月7日作出《杭州市西湖区卫生和计划生育局信息告知书》,公开了西卫计〔2016〕95号《关于同意“杭州某某医院”设置批准书有效期限延期的批复》。

本机关认为:关于被申请人以《关于同意设置“杭州某某医院”的批复》(西卫计〔2015〕98号)、《设置医疗机构批准书》作出准予设置“杭州某某医院”的行政许可行为是否违法应当撤销,本机关在杭卫计(复)受〔2016〕2号行政复议案件中已经根据申请人、被申请人和第三人提出的事实和理由进行了全面审理,并依法作出《行政复议决定决定书》(杭卫计(复)决〔2016〕2号),复议决定“确认被申请人准予设置“杭州某某医院”的行政许可行为违法,但不予撤销”。复议各方当事人在本案审理过程中未提出新的事实和理由,虽然因程序轻微违法被申请人准予设置“杭州某某医院”的行政许可行为被本机关复议确认违法,但该行政行为未被撤销,依据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定,行政许可相对人取得的行政许可仍受法律保护。

《医疗机构管理条例实施细则》第二十二条规定“《设置医疗机构批准书》的有效期,由省、自治区、直辖市卫生行政部门规定”,原浙江省卫生厅《转发卫生部关于医疗机构审批管理若干规定的通知》(浙卫发〔2008〕308号)规定床位不满100张医疗机构《设置医疗机构批准书》有效期为1年。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的,应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请”的规定,医疗机构设置人有权在《医疗机构设置批准书》有效期届满前要求延期。本案中,《医疗机构设置批准书》有效期于2016年6月30日届满,医疗机构设置人于6月13日提出延期申请不符合《中华人民共和国行政许可法》第五十条的指引,但逾期提出延期申请的,行政许可机关是否应当准许、延期多久在《中华人民共和国行政许可法》中没有规定。原浙江省卫生厅《转发卫生部关于医疗机构审批管理若干规定的通知》“二 医疗机构设置审批管理 (三)确定《设置医疗机构批准书》有效期”规定了“在《设置医疗机构批准书》有效期内未开工建设”等必须重新办理设置审批手续的几种具体情形。本案中,行政许可相对人(医疗机构设置人、复议第三人)在取得《设置医疗机构批准书》后积极开工建设但因客观原因未能完成筹建工作,不存在必须重新办理设置审批手续的情形,且医疗机构设置人提出延期申请时《设置医疗机构批准书》仍在有效期内,其设置筹建医院的实体权利仍有效。行政许可相对人(本案第三人)未完全遵守《中华人民共和国行政许可法》提前30日申请延期的程序性规定未对行政许可机关(本案被申请人)审查工作带来实质性阻碍,故依据《中华人民共和国行政许可法》第六条“实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务”的规定,从保护行政许可相对人利益考虑,被申请人依据《中华人民共和国行政许可法》行政许可法第二款“行政机关应当根据被许可人的申请,在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定”的规定,基于医疗机构设置人开工但未完成筹建的事实作出《关于同意“杭州某某医院”设置批准书有效期延期的批复》(西卫计〔2016〕95号)同意设置有效期延期1年的行为并无不当,该行为非因受到医疗机构设置人欺骗而作出。

综上,被申请人于2016年6月24日作出《关于同意“杭州某某医院”设置批准书有效期延期的批复》(西卫计〔2016〕95号)延续许可有效期的行为,认定事实清楚,证据确凿,适用法律依据正确,程序合法,内容适当,申请人复议要求确认该行为违法并予以撤销的法律依据不足。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,本机关决定维持被申请人作出的《关于同意“杭州某某医院”设置批准书有效期延期的批复》(西卫计〔2016〕95号)延续许可行为。

如不服本行政复议决定,可在收到复议决定书之日起15日内依法向下城区人民法院提起行政诉讼。

杭州市卫生和计划生育委员会

2016年11月30日

作者: 文章来源: 加入日期: 2016-12-26

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